马斌中央政府部门收权地方跑个项目花几年

2019-07-20 04:00:12 来源: 遂宁信息港

马斌:中央政府部门收权,地方跑个项目花几年

浙江省政府一位工作人员的思考

行政审批制度改革是一场政府的自我革命,是一场深层次的观念和体制变革,是对现有利益格局的深度调整。

行政审批制度改革始终是政府改革进程中受关注的环节。自从2001年次行政审批制度改革启动以来,国务院已先后七批取消和调整了共2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%;据不完全统计,31个省、区、市取消和调整了3.7万余项审批项目,占原有总数的68.2%。历届政府推进行政审批制度改革的决心和力度不可谓不大,取得的成效也是显而易见的。但从总体上看,目前政府对微观经济活动直接干预仍显过多,政府职能转变滞后,行政审批事项仍然较多,一些领域的审批事项程序繁琐、办事效率低下。同时,在一边“减”审批项目过程中,一边存在变相“增”新的审批事项的现象。中国的行政审批制度仍然饱受社会各界诟病。

各级政府以权力下放、流程再造、服务优化为主要内容的行政审批制度改革之所以未能取得实质性的突破,关键原因在于我们对行政审批制度的理解还不够到位,没有从整个政府治理体系变革的角度对行政审批制度改革进行顶层设计。

1.如何理解行政审批制度

行政审批制度绝不是计划经济的代名词。任何一个有效的政府都存在必要的行政审批制度,它在政府管理行为中发挥了不可替代的作用,被世界各国普遍重视和采用。可以说,行政审批制度是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种重要方式,是国家干预、调控和管理社会经济事务和维护社会安全的一种有效的权力手段,也体现出政府的一种权力配置。

因此,行政审批制度体现出了政府治理体系中的三个重要的关系。是政府与市场的关系。好的行政审批制度能够有效激发市场主体活力,让市场在资源配置中发挥决定性作用;同时,通过政府对市场主体不合理行为的有效规制,限度地消除市场经济的负面效应。第二是政府与社会的关系。好的行政审批制度能够有效保障公民的基本权利,公民、社会团体和其他各类组织在法律的框架内享有充分的自主治理空间,能够有效地激发全社会的活力。第三是中央与地方及各层级政府间关系。政府间权力配置问题是行政审批制度改革中经常被忽视的环节,也是长期以来行政审批制度改革未能真正到位的一个重要原因。好的行政审批制度能够有效调动中央与地方两个积极性,形成责权利相统一的政府间权力配置体系,限度地激发出基层政府的创新活力和公共服务能力。

简而言之,行政审批制度是政府与市场、政府与社会、中央与地方及各层级政府间关系中一项基础性的制度安排,是上级调控下级、政府干预市场、政府管理社会的重要制度设计,在整个中国政府治理体系中起着牵一发而动全身的作用。

2.难在政府权力的科学配置

中国的经济发展具有鲜明的政府主导型的特征,政府控制了绝大多数的公共资源,并通过自上而下的行政化配置实现国家对社会的治理。中国行政审批制度改革的困境在于现行的国家治理体系中尚未形成有效控制和监督政府权力运行的体制机制,上下级政府间、政府与市场之间、政府与社会之间尚未形成科学合理、制度化的治理边界。因此,行政审批制度改革是一场政府的自我革命,是一场深层次的观念和体制变革,是对现有利益格局的深度调整,其难度之大可想而知。正如李克强总理所说的,“改到深处是利益,触动利益往往比触及灵魂还难。”

其一,在政府与市场关系中,现代市场经济体制尚未完善,在发展主义导向的考核体制下,政府对微观经济领域的干预仍然过多。

中国的市场经济脱胎于传统的计划经济。市场发育还不很充分,经济法律制度不健全,价格机制建设也不成熟,尤其资源要素配置的市场化程度比较低,因此政府职能除了弥补市场机制的内在缺陷外,还必须在消除市场发展障碍、解决市场缺位、创造促进市场发展的条件以及推进市场化改革方面发挥关键性作用。因此,在政府主导型经济增长战略下,一方面,各级政府凭借领土管辖权、司法和执法权、对土地等公共资源要素的控制权、创办企业的权力、筹集资金的权力,以及对国有或集体企业的控制权,在区域竞争日趋激烈、政绩考核日趋强化的背景下,越来越多地介入到具体经济活动之中,甚至介入到微观市场主体的经营管理之中;另一方面, 政府的自利化倾向也越来越明显,行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化现象突出,政府官员利用手中的行政权力“设租”、“寻租”屡屡发生,行政审批成为滋生腐败的重灾区。

其二,在政府与社会关系中,现代公民社会发育不足,政府对社会的控制仍然较多,各类社会组织尚未真正成为社会治理的重要主体。

在中国,政府与社会的关系是在长期的计划经济体制下形成发展起来的高度统合的关系模式,“政府为社会、社会国家化”是这种模式的典型特征,政府充当“全能政府”的角色。这种政府全面干预社会生活的结果,不仅导致了政府规模庞大但行政效率较为低下,给国家财政带来了沉重负担,而且由于政府对市场和社会的越位与错位,政府“不该管的事管了,该管的事没管好”,直接造成了公民社会不发达,社会自治能力较差,整个社会公共机制薄弱。尽管近十几年来,中国的各类社会组织发展迅速,已经并正在成为社会经济发展中的一支重要力量,但就其能够和应当发挥的作用而言,发展是远远不够的。它们在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势。大多数社会组织在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路,存在着法律制度安排缺位、自我发展能力比较低下、独立性不足和发展不平衡等问题。

其三,在中央与地方及各层级政府间关系中,政府间责权利不相称的问题比较突出,中央和高层级政府的权力过于集中,政府间无序博弈和基层政府的管理权限不足问题较为突出。

受困于中央与地方政府之间事权划分不清晰以及权力运行的非规范化,中央政府与地方政府及各层级政府之间在权力协调机制上一直没有形成一种规范、稳定的模式。中国的市场经济改革尽管已经触及多方面的体制机制,但中央及高层级政府掌控公共资源配置权限、自上而下地配置公共资源的体制并没有根本性的改革,并且集中表现在财政、金融、土地、税收等公共资源和要素上。

项目审批是中央政府调控区域经济发展和平衡的重要手段。由于当前中国经济的高速发展仍处于投资推动型的阶段,地方政府把大量的精力放在项目引进和推进上。由于当前项目审批实行的是按照项目的性质、规模、来源等划分的分级审批制度,许多重要项目往往需要中央政府部门审批方能上马,高层级政府部门垄断了重要项目的审批管理权,这使得“跑项目”成为地方政府领导的一项重要工作。近年来随着中央宏观调控的深入实施,地方政府的许多项目审批权不断地上收到国家部委,中央和高层级政府对地方政府的项目控制能力进一步增强。这使得中央政府加强对项目审批的管理与地方政府加快项目进程的诉求之间的矛盾不断激化。从目前的情况看,地方引进一个重大项目,从上报到批准,是一个漫长而又艰苦的过程,少则几个月,多则数年。

3.必须顶层设计、整体推进

本届政府一上任,就首先从清理和削减行政审批项目入手,大力推进行政审批制度改革,切实推进简政放权,进而带动整个行政体制改革。这既拉开了新一届政府力促改革的序幕,也是抓住了政府改革的关键环节。可以说,新一届政府已从行政审批制度改革入手布局政府体制的全面变革。这是中国行政审批制度改革的正确方向和必须持之以恒的路径。

因此,要实现中共十八届三中全会提出的,推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务,新一届政府的行政审批制度改革必须走出权力收放、无序博弈的局面,从整体上、自上而下地构建制度化分权体制,合理划分政府与市场、社会以及政府间的职责权限。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。同时,用法律和制度来保障中央政府的权威性和各级地方政府的自主性,使地方政府逐渐从中央政府和上级政府的“代理机构”转化为地方公共利益的“合法代理者”,发展和维护地方公共利益,促进地方社会经济的发展。具体而言,从行政审批制度改革入手布局政府体制的全面变革,必须统筹推进以下几个方面的改革:

,建立更为公平的市场化的资源要素配置机制。中共十八届三中全会明确指出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。要素市场化改革一直是我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的薄弱环节,其市场化程度远远低于商品市场,政府和大型国企利用行政垄断地位获取了大量廉价的生产要素。深化我国市场经济体制改革,必须提高市场配置资源的效率,根本途径是要打破垄断局面,形成产品和生产要素的自由流动机制。因此,必须加快土地产权制度改革,逐步开放地方金融市场,完善和加强反垄断的立法,打破行政垄断。要重点培育和扶持要素市场的发展和完善,加强劳动、资本、技术、信息等市场制度建设,加快资源要素价格的市场形成机制。

第二,提高政府间关系法治化程度,形成责权利相对等的制度体系。只有宪法和法律才能够为中央与地方及各层级政府间关系的建构确立规范而强有力的制度基础,政府间权力分配与运行的规范化必须以宪法和法律为依据。“法律机制是促进中央与地方关系的强有力手段,因为法律具有约束力”。因此,应在宪法中对中央与地方关系的权限划分和调整作出原则性规定;在相关组织法、立法法中对各级政府的权限作出原则规定和明确列举相结合的较为细致的划分,并设定未来新增权力的划分原则;条件成熟时则可以制定“中央与地方关系法”,修改相关税收法律,全面实现政府间关系治理的法治化。

第三,深化政府机构改革,优化政府组织结构。在行政管理中,职能、结构和机构是统一的整体。行政审批制度改革将会冲击传统的政府组织结构,推进政府职能转变,政府机构必须进行适应性的调整,否则,下放的管理权限就没有合适的人员和组织机构来承担,造成了事权与政府能力之间的悖论。因此,必须重构政府间“职能-结构-机构”的关系,改变原先依据行政级别配置职能、设置机构和确定编制的方式,根据经济发展水平、人口规模和社会发展阶段等区域特点和发展,在政府职能的配置上赋予更大的自主权,科学设置机构和确定编制总数,并在核定的机构编制总数内由各级政府自行设置机构和分配编制。探索推行大部制,理顺和规范部门间的职责分工,推行政府事务综合管理。

第四,加快行政层级改革,探索实行省管县体制。当前中国行政层级是中央、省、地(市)、县(市)和乡镇五级政府。过多的政府层级导致了政府回应效率低下、行政成本提高、政府间职责划分不清等一系列问题。随着地方民主化的推进、社会转型对公共服务需求的增加、治理技术尤其是信息技术的发展,对我国现行的政府层级体制形成了较大的冲击。我国政府层级结构、法律地位、功能以及面临的问题决定了当前改革政府层级体制的突破口在于地级市,要通过废除市管县体制,减少政府层级,实行省直管县体制。废除市管县体制之后,县在行政层级与法律地位上将与地级市平行,县级政府将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力,把握着地方性的经济和社会发展自主权。

第五,积极培育社会组织,创新社会治理模式。中共十八届三中全会明确指出,必须着眼于维护广大人民根本利益,限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平。社会组织是公共服务的重要机制,是吸纳就业的重要渠道,是社会管理的重要主体,是制约政府权力的重要力量。作为一种新型的组织形式,各类社会组织在社会治理中具有不可替代的作用。因此,政府必须大力发展各类社会组织,激发社会组织的活力,推进政府向社会力量购买公共服务,建立起一套有利于社会组织发展的科学化、规范化的管理体系,为社会组织发展构造宽松、良好发展环境。■

(来源:东方早报)

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